反垄断法的私人实施在欧盟及其成员国的发展

作者：蒋小红 发布时间：2008-01-15 15:22:05         下一篇 上一篇
内容提要: 反垄断法的有效实施不能完全依赖反垄断公共执法机构，应该构建反垄断法的私人实施和公共执行之间的合作协同关系，赋予市场主体更多的参与反垄断法实施的权利，创造各种条件发挥私人主体在反垄断法实施中的积极作用。许多国家和地区，特别是欧盟和欧盟成员国开始关注或强化私人主体在实施反垄断法中的作用，探讨或采取了立法措施来促进反垄断法的私人实施。在构建该机制的过程中有许多值得我国借鉴之处。从长远来看，我国应该构建反垄断法的私人实施机制。
反垄断法的私人实施是相对于反垄断法的行政执行机构的公共执法而言的。 [1]环顾世界各国的反垄断法实施体系，公共主体在其中发挥了主导作用。但最近的研究表明，许多国家和地区逐渐开始关注或强化私人主体在实施反垄断法中的作用，探讨或采取了立法措施来促进反垄断法的私人实施。 [2]在全球范围内越来越重视反垄断法中的私人实施问题已成为一股潮流。对此问题，尽管仍然存在不同的观点， [3]但更多的理论界和实务界的人士都认为，垄断问题往往涉及广泛的市场主体和公共利益，反垄断法的有效实施不能完全依赖于反垄断执法机构，应该构建反垄断法的私人实施和公共执行之间的合作协同关系，赋予市场主体更多的参与反垄断法实施的权利，拓宽利益诉求的渠道，创造各种条件发挥私人主体在反垄断法实施中的积极作用。通过建立携手并进的多元化的实施机制，覆盖所有的反垄断行为，从而达到有效维护竞争的政策目标。各国的反垄断执法机构和法院已经逐渐意识到有效的、高效率的反垄断法实施机制要求权力下放以及私人化，缺乏私人实施和公共执行的任何一方，反垄断法的实施机制的效率将会受到影响。
    
    反垄断法的私人实施是公司和个人等私人主体行使享受自由和竞争性的市场这一权利的方式。通常的含义是指为了打击违反竞争法的行为而提起民事诉讼，是掌握在反竞争行为的受害者手里的自主地实施竞争法的方式。因此，反垄断法的私人实施也可称为反垄断法的私人诉讼。通过私人诉讼获得民事救济的方式主要包括排除侵害和损害赔偿这两种类型。世界各国和地区的反垄断法中大多都规定了这两种民事救济手段。 [4]考虑到排除侵害较为简单，以及损害赔偿制度在各国（地区）反垄断法的私人实施中所发挥的作用，本文主要集中论述反垄断法的损害赔偿诉讼制度。如果不做特别说明，反垄断法的私人实施与反垄断法的损害赔偿具有同样的含义。另外需要加以说明的是，反垄断法、竞争法、反托拉斯法等概念是各国不同的称谓，在本文中具有同样的含义，不作区分。 [5]
    
    在全球范围内私人实施反垄断法的数量不断增长。目前，已有30多个国家建立了私人实施反垄断法制度。 [6]并且，越来越多的国家开始采取各种立法努力为反垄断法的私人实施扫除障碍。从这些趋势中我们可以判断出，反垄断法的私人实施将在维护有效竞争和促进消费者权利保护方面发挥更为重要的作用。
    
    一、欧盟及其成员国反垄断法的私人实施立法和司法实践
    
    1．英国
    
    总体来看，反垄断法的私人实施制度在欧洲大陆还远没有发展起来。英国在过去的10年里，其竞争法经历了较为激进的变革，其中的私人实施制度率先走在了其他欧洲国家的前列。
    
     在1998年英国彻底修正其竞争法之前，竞争法的实施在传统上更多地是依靠公共执法，相关的法律给私人留下很小的空间。私人执行还不承担重要的作用。 1998年，英国公布了《1998年竞争法案》（《Competition Act 1998》）。为了和欧共体竞争法的结构保持一致，该法案废止了许多法律并把相关的法令合并在这个单一的法案中。在《1998年竞争法案》的草案里，明确写入了损害赔偿的权利，但遗憾的是最终没有被通过。另外，还有一些问题，例如，公平贸易局（Office of Fair Trade）作为英国的竞争法执法机构，其决定和认定是否对法院有拘束力，都没有作出明确的回答。因此，在该法案生效仅一年后，立法者就要求进一步改革英国的竞争法，特别是要求采取措施促进私人实施竞争法，为此公布了题为“世界级的竞争制度”的咨询文件。在这份文件中，私人诉讼被看作是实施反垄断法的一个重要力量，认为那些受到垄断行为损害的个人提起损害赔偿诉讼可以使得公共执法机构的资源放在集中处理那些严重危害竞争的案件，这样私人资源的利用可以对公共资源起到补充的作用。2003年6月生效的《企业法案》（Enterprise Act 2002）修正了许多1998年竞争法案的规定，包含了许多重要的措施以鼓励私人损害赔偿诉讼。依据这一法案，英国建立了专门的竞争法院—竞争上诉法庭（Competition Appeal Tribunal）。竞争上诉法庭享有广泛的管辖权。根据该法案，欧盟委员会或英国公平贸易局已经认定违反竞争法的损害赔偿申诉案件可以到竞争上诉法庭去申诉。 [7]如果还没有被公共机关作出违法认定，则要到高等法院去申诉。不仅原告可以对违反英国竞争法或者是欧盟竞争法的行为提起损害赔偿诉讼，而且可以允许那些在本国提起损害赔偿诉讼有困难的其他非英国申诉方在英国提起损害赔偿诉讼。在英国高等法院审理的Provimi v. Aventis 案件中，法院认为，英国或者是外国申诉方可以对因违反欧盟竞争法的行为而受到的损害可以在英国法院对受到的整个损失提起损害赔偿诉讼，而不论损失是在哪国发生的，只要有一个英国分支机构实施了反竞争行为。这种管辖权上的扩大使得英国成为欧盟范围内私人诉讼的可供选择的法院地国。此外，到竞争上诉法庭的申诉不是排他性的。因此，对私人当事方的保护没有降低，申诉方在穷尽所有申诉程序后还可以到民事法院申诉。企业法令的另外一个新的作法是引入了被称作“团体诉讼”（Group Litigation Order）的概念，即一个代表机构代表或者是在征得两个或两个以上的对同一个违法行为提出申诉的消费者同意后到竞争上诉法庭提出损害赔偿申诉。为了激励使用这种集团诉讼的方式提出损害赔偿，消费者的定义被定义得很宽泛，其范围包括了间接购买者，最终的消费者也被包含在内。这一点是很独特的，与美国的规定有很大的不同。在美国，间接购买者，包括最终的消费者，在联邦这一层是没有资格提起损害赔偿诉讼的。
    
    2007年初，英国公平贸易局发起了非正式的讨论，就如何促进消费者和企业提起反垄断损害赔偿诉讼广泛征求意见。 [8]
    
    2．德国
    
     德国于1957年颁布了《反对限制竞争法》。该法于1958年1月1日生效起，已经历了7次重大修正。虽然德国反对限制竞争法有近50年的历史了，但长期以来，这一法律的前6次修正并没有适当地加强私人实施反竞争法的作用。可以说，像其他欧盟国家一样，德国没有私人实施反垄断法的传统，其反垄断法的实施主要是依靠联邦卡特尔局这样的公共执法机构。为了和欧共体竞争法的变革保持一致，德国在1998年第6次修订《反对限制竞争法》后，近年来又对其作了重大的修正，新修订的法律于2005年7月开始生效。与前几次修订不同的是，这次修订旨在通过方便对违反欧共体竞争法和德国竞争法的行为提起损害赔偿和禁令救济的方式来加强消费者和竞争者这些私人主体实施竞争法。
    
    第7次修订的核心条款是第33条。这一条明确规定，申诉方可以援引本条来对违反欧共体条约第81条和第82条或者是德国《反对限制竞争法》的行为申请禁令救济或者损害赔偿。无论是过错还是过失都可以获得损害赔偿。而且，反竞争行为并不必指向申诉方，也就是说，任何受到反竞争行为的个人都可以提起损害赔偿诉讼，包括间接的购买者和竞争者。新法还规定，欧盟委员会、联邦卡特尔局，甚至欧盟成员国负责竞争事务机构认定的违反欧共体条约第81条和第82条的决定都对德国民事法院有拘束力。此外，新法明确排除了转嫁抗辩。 [9]所有的这些法律措施都激励私人提起反垄断损害赔偿诉讼，从而有助于促进私人参与反垄断法的实施。 [10]
    
    3．欧共体
    
     与美国的情况截然不同，私人实施欧共体竞争法不占主要地位。长期以来，以欧共体委员会为代表的行政机构是欧共体竞争法实施的重心。当欧共体委员会反垄断专员克罗斯（Neelie Kroes）女士建议把私人实施欧共体竞争法问题纳入到委员会的议事日程中时，立刻遭到了来自各方面的怀疑，指责她以牺牲欧洲的法律传统和法律价值来进口美国的思想。但从最近几年的欧共体竞争立法的改革以及学者和实务界人士的讨论中，我们可以看出，欧共体开始探索在其竞争法的实施体系中引入私人实施制度。
    
     不像我国这样，有单独的反垄断立法，欧共体的竞争法立法体系包括基础性条约中的规定、在实体法和程序法方面发布的大量的条例、指令和通告。除了成文法外，欧共体委员会关于竞争案件的裁决以及欧洲法院和欧洲初审法院关于竞争案件的法律判决也构成欧共体竞争法的重要渊源。